Конституционный Суд опубликовал Определение от 21 июля № 1998-О/2022, в котором счел законным наложение на лица, работающего в должности, которая не относится к государственной службе, ограничений, налагаемых на госслужащих.
История дела
16 июля 2018 г. Дмитрий Фоминцев устроился на работу главным инспектором в 119-й отдел Государственного архитектурно-строительного надзора Минобороны РФ и проработал там до 5 октября 2020 г., расторгнув трудовой договор по собственной инициативе. 7 октября того же года он трудоустроился в АО «ЦЭНКИ».
Как рассказал «АГ» представитель Дмитрия Фоминцева, адвокат КА Железнодорожного округа г. Хабаровска в Хабаровском крае Максим Васюхин, впоследствии прокуратура внесла представление работодателю о необходимости его увольнения в связи с нарушением требований ч. 1 ст. 12 Закона о противодействии коррупции, предусматривающей получение согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов в течение двух лет после увольнения с государственной службы для получения права замещать на условиях трудового договора должности в организации, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного служащего.
30 декабря 2020 г. действие трудового договора с Дмитрием Фоминцевым было прекращено на основании п. 13 ч. 1 ст. 83 ТК – возникновение установленных Кодексом или иным федеральным законом и исключающих возможность исполнения работником обязанностей по трудовому договору ограничений на занятие определенными видами трудовой деятельности. В последующем суд изменил основание на п. 11 ч. 1 ст. 77 ТК – нарушение установленных Кодексом или иным федеральным законом правил заключения трудового договора, если это нарушение исключает возможность продолжения работы.
При этом 26 мая 2021 г. суд отказал Дмитрию Фоминцеву в удовлетворении искового заявления о признании распоряжения об увольнении незаконным. Основанием для отказа явилось неполучение им при трудоустройстве согласия комиссии в течение двух лет после увольнения с госслужбы в нарушение ст. 64.1 ТК и ст. 12 Закона о противодействии коррупции. Апелляция и кассация оставили решение в силе.
Обращение в КС
С помощью Максима Васюхина Дмитрий Фоминцев обратился в Конституционный Суд. В жалобе (имеется у «АГ») адвокат указал, что примененное законодательство не наделяет Фоминцева статусом госслужащего, а обязанность предоставить сведения о доходах и расходах не соотносится с другими обязанностями, предусмотренными для госслужащих, в том числе получать согласие комиссии с прежнего места работы для нового трудоустройства. Работник исполнял трудовые, а не служебные обязанности, т.е. не являлся госслужащим.
Адвокат также отметил, что положения ст. 349.2 ТК и Постановление Правительства от 5 июля 2013 г. № 568 «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Законом о противодействии коррупции и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции» не накладывают обязанность на работников получать согласие при трудоустройстве после увольнения – правовые акты регулируют правоотношения, связанные с обязанностью по представлению сведений о доходах и расходах, а также другие ограничения.
Кроме этого, указал Максим Васюхин, в деле Фоминцева применялись положения ведомственных приказов Минобороны от 2 декабря 2011 г. № 2300; от 28 февраля 2015 г. № 119 и от 21 ноября 2019 г. № 685, которые изданы во исполнение оспариваемого положения Постановления Правительства от 5 июля 2013 г. № 568 и ст. 349.2 ТК. В ответе 119-го отдела ГАСН МО РФ от 2 февраля 2021 г. указывается, что Дмитрий Фоминцев не являлся госслужащим. Кроме того, в соответствии со ст. 8 Закона о государственной гражданской службе должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом президента, а в реестрах его должность не указана.
Как отмечалось в жалобе, согласно разъяснениям Минтруда России в пп. 1 п. 4 раздела 2 письма от 11 мая 2017 г. № 18-4/10/П-2943 принципиально важным для определения условий о распространении на гражданина ограничений, предусмотренных ст. 12 Закона о противодействии коррупции, является установление факта нахождения на должности, которую замещал гражданин по последнему месту службы в соответствующем перечне, установленном указами Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 и от 18 мая 2009 г. № 557, где должность Дмитрия Фоминцева не указана.
В жалобе подчеркивалось, что АО «ЦЭНКИ» структурно входит в ГК «Роскосмос», где на работников распространяются аналогичные ст. 349.2 ТК ограничения, предусмотренные ст. 349.1 ТК. Трудоустройство граждан, где установлены схожие ограничения, не связано с коррупционными рисками и не может повлечь коллизии публичных и частных интересов с прежней занимаемой должностью, указал он, сославшись на Обзор судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 19.29 КоАП, утвержденный Президиумом ВС 30 ноября 2016 г.
В связи с этим заявитель просил КС признать не соответствующими Конституции положения ч. 1 и 2 ст. 11, ч. 1, 2 и 3 ст. 12 Закона о противодействии коррупции, ч. 1 ст. 3 и ст. 13 Закона о государственной гражданской службе, ст. 64.1, п. 11 ч. 1 ст. 77 ТК, ст. 1 Постановления Правительства от 5 июля 2013 г. № 568 в той части, в какой они наделяют работника организации, созданной для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, в частности Минобороны, статусом госслужащего, не закрепляя это в трудовом договоре и не устанавливая предусмотренных для госслужащих льгот и компенсаций, однако распространяющих на него обязанности, предусмотренные ч. 1 ст. 12 Закона о противодействии коррупции о получении согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликта интересов в течение двух лет после увольнения с госслужбы для получения права замещать на условиях трудового договора должности в организации, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности госслужащего.
Суд оснований для принятия жалобы не нашел
Отказывая в принятии жалобы, Конституционный Суд отметил, что судебными постановлениями, приложенными к жалобе, не подтверждается применение в деле ч. 1 и 2 ст. 11 Закона о противодействии коррупции. При этом упоминание данной статьи судом первой инстанции не свидетельствует о ее применении, поскольку, как неоднократно указывал Конституционный Суд, сама по себе ссылка в судебном решении на то или иное законоположение не означает, что оно применялось судом. Следовательно, жалоба в этой части как не отвечающая критерию допустимости не может быть принята к рассмотрению.
КС отметил, что, реализуя указанные в ст. 3 Закона о противодействии коррупции основные принципы противодействия коррупции: законность, публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, федеральный законодатель установил ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора, предусмотрев в ч. 1 ст. 12 возможность заключения им такого договора в указанных в данной норме случаях только с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, а также закрепив его обязанность сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы и ответственность в виде прекращения трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) за несоблюдение этого требования (ч. 2 и 3). Аналогичные правила предусмотрены и ст. 64.1, п. 11 ч. 1 ст. 77 и абз. 5 ч. 1 ст. 84 Трудового кодекса.
«Такое правовое регулирование направлено на повышение эффективности противодействия коррупции и основывается на принципах приоритетного применения мер по предупреждению коррупции, ориентировано на обеспечение безопасности государства, а потому не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом гражданин, с которым прекращен трудовой договор по указанному основанию, вправе обжаловать приказ работодателя о прекращении трудового договора в суд, который устанавливает наличие соответствующих оснований для прекращения трудового договора», – указал КС.
Суд заметил, что положения ч. 1 ст. 3 и ст. 13 Закона о государственной гражданской службе являются нормами-дефинициями и как таковые непосредственно права граждан не устанавливают. Постановление Правительства от 5 июля 2013 г. № 568 принято, как следует из его преамбулы, во исполнение переданного ему федеральным законодателем полномочия, в соответствии с которым правительство вправе предусмотреть случаи и порядок распространения на работников Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции (ч. 1 ст. 349.2 ТК).
КС посчитал, что предоставление федеральным законодателем названного полномочия правительству не может рассматриваться как произвольное и необоснованное: издание им постановлений и распоряжений на основании и во исполнение федеральных законов предусмотрено ч. 1 ст. 115 Конституции. Следовательно, распространение правительством в оспариваемом положении Постановления Правительства от 5 июля 2013 г. № 568 некоторых ограничений, запретов и обязанностей на работников организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, – с учетом специфики трудовой деятельности в данных организациях и характера осуществляемого правительством правового регулирования – не может расцениваться как нарушающее конституционные предписания. Проверка же правильности применения судом оспариваемых норм с учетом обстоятельств дела заявителя не относится к компетенции Конституционного Суда.
Определение неоднозначно
В комментарии «АГ» адвокат Максим Васюхин отметил, что с Дмитрием Фоминцевым был заключен трудовой договор о принятии на должность в Минобороны РФ. «Государство, видимо, с целью экономии бюджетных средств ввело в штат новый вид должностей, которые не являются госслужащими, но опосредованно выполняют такие же функции. Права таких работников закреплены в гл. 55 ТК, к которым относятся сотрудники госкорпораций, работники Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, иных организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами. После увольнения Фоминцев трудоустроился на новом месте, но прокуратура внесла представление работодателю о необходимости его увольнения в связи с нарушением требований, предусмотренных ч. 1 ст. 12 Закона о противодействии коррупции. На этом основании трудовой договор расторгли. При этом суды общей юрисдикции формально подошли к рассмотрению иска, посчитав, что если Фоминцев работал в Минобороны, то являлся госслужащим. В обоснование своих доводов суды привели правовые акты без указания конкретных норм, регулирующих данные правоотношения», – рассказал адвокат.
Он добавил, что в ст. 349.2 ТК прямо указано, что все ограничения для таких работников устанавливаются правительством, а именно перечисленные в его Постановлении от 5 июля 2013 г. № 568, которое не накладывает обязанность на работников такой категории получать согласие при трудоустройстве после увольнения. «Именно поэтому сложно согласиться с решениями судов, в том числе Конституционного Суда, когда гражданин замещает должность, “выгодную” государству, будучи не наделенным правами, льготами и компенсациями гражданского служащего, но несет обязанности перед государством равнозначно такому служащему», – указал Максим Васюхин.
Как отметила вице-президент КА PRO IN LAW Ангелина Бахвалова, несмотря на отказ в принятии к рассмотрению жалобы, в определении отражена позиция Конституционного Суда по спорному вопросу: правовое регулирование законодателя в виде установления им ограничений, налагаемых на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора, направлено на повышение эффективности противодействия коррупции и основывается на принципах приоритетного применения мер по предупреждению коррупции, ориентировано на обеспечение безопасности государства, а потому не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом гражданин, с которым прекращен трудовой договор, вправе обжаловать приказ работодателя о прекращении трудового договора в суд, который устанавливает наличие соответствующих оснований для прекращения трудового договора.
«Однако вызывает вопрос вывод Конституционного Суда о том, что упоминание ст. 11 Закона о противодействии коррупции судом первой инстанции не свидетельствует о ее применении. Данный вывод, как мне кажется, должен быть противоположным и защищать права заявителя, а не суда, принявшего решение, поскольку в силу п. 3 ч. 4 ст. 198 ГПК в мотивировочной части решения суда должны быть указаны законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения», – подчеркнула Ангелина Бахвалова.
Адвокат АП Санкт-Петербурга Вячеслав Плахотнюк посчитал, что Конституционной Суд подтвердил свою позицию, в соответствии с которой меры по противодействию коррупции составляют приоритет государственной политики. Трудовые отношения с организациями, созданными Российской Федерацией на основании федеральных законов, иными организациями, созданными для реализации задач федеральных органов публичной власти, могут налагать на работника дополнительные обязанности, ограничения и запреты, даже если он не наделен статусом государственного служащего и ему не предоставлены соответствующие гарантии.
«Существует довольно много организаций, которые фактически реализуют государственные полномочия. Именно в отсутствии адекватной компенсации в обмен на дополнительные обязанности для работников таких организаций и заключается проблема, обозначенная заявителем. По моему мнению, текущее положение дел несправедливо, и такой компенсаторный механизм должен быть предусмотрен непосредственно федеральным законом», – отметил адвокат, добавив, что в обсуждение существа вопроса Конституционный Суд входить не стал, но, возможно, эта тема еще будет поднята.
Адвокат АП г. Севастополя Зоя Фролова полагает, что решение КС соответствует Конституции и законам РФ. Однако, заметила она, права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также нормы, устанавливающие правовое положение организаций и полномочия госорганов, органов местного самоуправления, должны определяться исключительно конституционными и федеральными законами.
Источник: Адвокатская газета. Орган Федеральной палаты адвокатов РФ